Uso del espectro en Amrica Latina Estudios de caso de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela Sntesis complementaria

de los informes

Carlos A. Afonso

Asociacin para el Progreso de las Comunicaciones (APC) Junio 2011

Tabla de Contenidos
Introduccin......................................................................................................................3 Planes de banda ancha, espectro y democratizacin del acceso.................................................4 Las estrategias de banda ancha........................................................................................5 La estructura de regulacin..................................................................................................8 Bienes reversibles........................................................................................................11 El dividendo digital y los espacios en blanco de televisin..................................................12 Interactividad en la TV digital, el uso para educacin y cultura............................................15 Atribuciones a corto plazo..............................................................................................15 Resumen de conclusiones y recomendaciones de los informes.................................................16 Argentina....................................................................................................................16 Brasil..........................................................................................................................17 Colombia....................................................................................................................19 Ecuador......................................................................................................................20 Per...........................................................................................................................22 Venezuela...................................................................................................................24

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Introduccin
La Asociacin para el Progreso de las Comunicaciones (APC), por medio de su iniciativa de investigacin sobre espectro en el marco del proyecto Action Research Network, financiado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canad (IDRC), busca brindar una comprensin de las polticas regulatorias del espectro radioelctrico en frica, Asia y Amrica Latina. Esta iniciativa analiza cmo se asigna el espectro, quines lo asignan y bajo qu marcos regulatorios. Tambin examina el real alcance de la denominada escasez del espectro, particularmente teniendo en cuenta la evolucin de las nuevas tecnologas como la radio cognitiva y nuevos protocolos de transmisin. En Amrica Latina se realizaron estudios de caso en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Este texto es una sntesis de los aspectos ms relevantes del conjunto de estos estudios de caso desarrollados en Amrica Latina. Este documento no pretende hacer una condensacin de los estudios sino que intenta, en lo posible, complementar informaciones y visiones a partir del conjunto, especialmente en tres aspectos: la infraestructura esencial para viabilizar la masificacin con calidad del acceso permanente a internet (la universalizacin de la banda ancha); la regulacin del espectro y las posibilidades de participacin de la sociedad en la toma de decisiones; las oportunidades y desafos en los procesos decisorios relacionados con el uso comunitario del espectro, en particular confrontados con las alternativas para la atribucin del dividendo digital y el uso de nuevas tecnologas que permitan aprovechar el espectro subutilizado o facilitar el uso secundario del espectro. El texto concluye con un resumen de las conclusiones y recomendaciones presentadas en los estudios especficos. Carlos A. Afonso Noviembre de 2011

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Planes de banda ancha, espectro y democratizacin del acceso

Todos los pases del estudio han propuesto y estn ejecutando planes nacionales para expandir la banda ancha (entendida como la provisin de conectividad permanente a un precio fijo mensual, supuestamente a velocidades compatibles con las necesidades del usuario en cada domicilio). Es el caso de todos los pases involucrados en el estudio sobre espectro de APC en Amrica Latina: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. 1 En el debate sobre los caminos de la democratizacin del acceso a internet, con base en las dificultades corrientes de la infraestructura de transmisin, se proponen algunas soluciones partiendo de la idea de que la conectividad mvil (o via radio digital) ser la solucin definitiva. Desafortunadamente eso es verdad solo en parte. Si consideramos la formacin de precios cartelizada al usuario final practicada en la regin (Brasil presenta, por ejemplo, el valor medio de precios para servicios tpicos de telefona mvil ms alto del mundo2), es relevante tomar en cuenta que la red mvil no se puede considerar como la panacea de la inclusin digital. La inmensa mayora de la poblacin utiliza celulares de prepago, que muy raramente permiten la navegacin en internet, y la opcin por la red mvil sin una efectiva estrategia de conexin de calidad al hogar es perpetuar una estructura de castas: los que pueden pagar tendrn lo mejor de los telfonos inteligentes (smartphones) y de la red fija en el hogar; los que no pueden pagar no tendrn conexin fija en el hogar y usarn telfonos mviles de prepago a un costo efectivo por unidad de datos transferidos mucho ms alta y con mnima calidad. Algunos nmeros pueden ayudar a entender el alcance del desafo de la inclusin digital masiva con relacin a las necesidades de transporte de datos. Datos estimados por Cisco 3 apuntan a un crecimiento global del trfico de datos de 26 veces entre 2010 y 2015 en redes mviles, llegando a una media de ms de 230 petabytes por da (especialmente debido a la creciente demanda por video mvil) y apuntando a un aumento muy elevado de trnsito entre las nubes de internet, que dependen esencialmente de troncales de fibra ptica. En momento de gran demanda, el trnsito en los enlaces troncales de algunos millones de conexiones puede llegar a volmenes en que no hay tecnologa de radio digital que evite cuellos de botella, que pueden resultar incluso en la paralizacin de servicios. Hoy notamos eso en servicios 3G incluso en las reas de mayor ingreso de nuestras principales ciudades. La conexin con la estacin de radiobase puede ser perfecta, pero el trnsito compite con miles de otras conexiones y la estacin simplemente no tiene ancho de banda suficiente para cubrir esa demanda, tanto sea para el peering con otras estaciones como para el trnsito hacia las principales dorsales de

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Disponibles en lnea en http://www.apc.org/es/node/12283/ UNCTAD, Information Economy Report 2011, esp. p. 23. Ver www.unctad.org/Templates/Download.asp? docid=15711&lang=1&intItemID=2068 3 Cisco Systems. Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, 20102015, febrero 2011.

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internet. Como resultado, la estacin de radiobase degrada la conexin 3G a una conexin EDGE 4 o incluso GPRS5 de mucha menor velocidad, o sencillamente corta la capa de transmisin de datos. Es esencial, para una plena masificacin de la conectividad permanente, la extensin de redes troncales de fibra ptica que lleguen a las municipalidades y, en caso de grandes concentraciones urbanas, sea distribuida por anillos locales tambin de fibra. Por eso toda la discusin en torno a la democratizacin del espectro debe darse en el contexto de la infraestructura bsica que viabilice su plena utilizacin, lo que se traduce en una combinacin ptima (calificada tcnicamente por las caractersticas de cada rea geogrfica y sus elementos socioeconmicos) de redes fijas troncales de fibra, con uno o ms puntos de presencia en las municipalidades, y redes de distribucin local por varios medios, inalmbricos o no. Adicionalmente, es esencial que el acceso a esos puntos de presencia por parte de iniciativas locales de oferta de acceso (sea por empresarios locales, grupos comunitarios y/o gobiernos locales) sea isonmico y a costos que viabilicen la operacin de esos servicios. En gran medida, especialmente cuando los puntos de presencia estn en manos de operadoras privadas, el precio del acceso es arbitrariamente definido por estas en funcin de sus intereses econmicos (incluso la preservacin del mercado local para la extensin futura de servicio).

Las estrategias de banda ancha

En todos los planes de los pases mencionados se incluyen, en mayor o menor medida, proyectos de expansin de las redes nacionales de fibra ptica. Con excepcin de Colombia, las empresas estatales estn a cargo de la implantacin de redes de fibra, ya sea en asociaciones pblicoprivadas o de forma directa. Con excepcin de Argentina, no tuvimos acceso a mayores detalles sobre esos planes en el contexto de esta investigacin. El proyecto ms significativo de infraestructura troncal de red en relacin a la escala geogrfica y poblacional del pas es el de Argentina. El proyecto propone la implantacin de varios anillos regionales de fibra ptica interconectados, cubriendo todas las provincias e incluyendo enlaces pticos con Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay. Argentina tambin es el nico pas del grupo que propone una meta de velocidad de bajada para la banda ancha en la punta (para 2015) de 10 Mb/s. Eso es 10 veces ms que la propuesta de Brasil (para 2014), por ejemplo. Brasil tiene un significativo desarrollo de su infraestructura de redes de fibra ptica, tanto en manos de las principales operadoras de telecomunicaciones (Telefnica/Vivo, Oi, Claro/Embratel, TIM/Intelig), como en manos de la recin reactivada empresa estatal Telecomunicaciones Brasileras S. A. (Telebras). Despus de la privatizacin de las telecomunicaciones (en 1998), Telebras continu operando a escala mnima y sirviendo bsicamente como fuente de empleados pblicos para la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel). sa fue su funcin principal hasta que, en mayo de 2010, el presidente Luiz Incio Lula da Silva firm el Decreto 7175, estableciendo el
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Tasas de Datos Mejoradas para la evolucin del GSM (sigla en francs para Sistema Global para Comunicaciones Mviles). 5 General Packet Radio Service (GPRS) o servicio general de paquetes va radio.

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Plan Nacional de Banda Ancha (PNBL), con Telebras en su centro. El artculo 4 del decreto define el rol de Telebras, que incluye proveer soporte a polticas pblicas referentes a la conectividad de banda ancha para servicios de inters pblico; proveer infraestructura de comunicaciones y soporte de red a servicios de telecomunicaciones operados por empresas privadas, estados, la administracin federal, municipalidades y organismos sin fines de lucro, as como proveer conectividad de internet de banda ancha a usuarios finales solo en reas en que estos servicios no estn disponibles con calidad adecuada. El artculo 7 del decreto define el rol de Anatel, que deber implementar y ejecutar la regulacin de servicios de infraestructura de red y de telecomunicaciones relacionados a la conectividad de banda ancha con los objetivos de promover la competencia y la libre iniciativa; estimular negocios innovadores que desarrollen el uso de servicios convergentes; adoptar procesos giles para la resolucin de conflictos; asegurar que se cumplan las reglas de desagregacin y asegurar el manejo de la infraestructura y los bienes pblicos, incluyendo el espectro electromagntico, para reducir los costos y expandir la oferta de servicios de conectividad de banda ancha. El artculo tambin determina que en la ejecucin de las directivas en este artculo, Anatel seguir las polticas establecidas por el Ministerio de Comunicaciones. Telebras asumi as el control de una larga infraestructura de red de fibra ya instalada en lneas de transmisin de energa elctrica y circuitos operados por Petrobras (un total de 11.400 km que incluye la capital federal y 15 otras capitales de estados). El PNBL contempla la expansin de esa red a 30.800 km, que alcanzar a las capitales de 10 nuevos estados para 2014 y llegar directamente o va conexiones punto-a-punto de radio digital a ms del 80% de las 5.565 municipalidades del pas. Ecuador en su nueva Estrategia Ecuador Digital, que complementa o reemplaza el anterior Plan Nacional de Conectividad propone extender la fibra ptica a las provincias de Azuay, Bolvar, Caar, Cotopaxi, El Oro, Esmeraldas, Guayas, Loja, Los Ros, Manab, Morona Santiago, Napo, Pichincha y Tungurahua. Sin embargo, el plan menciona concretamente la implantacin de solo 401 km de fibra. Queda entendido que, como en todos los otros casos, el alcance de la red de fibra a todas las localidades se realizar por medio de radios digitales de alta velocidad con enlaces fijos punto-a-punto y operando en frecuencias entre 5 GHz y 40 GHz. No hay informacin precisa sobre el nmero de domicilios o municipalidades a los que se llegar con el plan para fines del perodo (2017). En junio de 2011 internet (en todas las modalidades, fijas y mviles) alcanzaba casi 30% de la poblacin de Ecuador. Con relacin a 2006, el pas ha quintuplicado el nmero de usuarios internet. La telefona mvil llega a toda la poblacin en reas urbanas, y a 68% de los domicilios rurales. El plan de Ecuador tiene como metas: triplicar el nmero de conexiones de banda ancha para 2016;

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todas las escuelas pblicas urbanas y 55% de las rurales conectadas por banda ancha (un total de 9.320 escuelas);

conectar por banda ancha 50% de los centros de salud pblica, 450 cooperativas rurales y 60 centros de rehabilitacin social.

Per inici en 2011 su Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha a partir de un estudio sectorial muy detallado, considerando especialmente la existencia de una gran brecha de acceso entre las ciudades de la costa y del interior del pas. Hoy cerca del 4,4% de la poblacin accede a internet por banda ancha fija (76% del total de conexiones) o mvil (24%). Se han establecido como metas especficas para 2016: 100% de centros educativos, establecimientos de salud, comisaras y otras entidades del Estado, en zonas urbanas con conexiones permanentes a una velocidad mnima de 2 Mb/s; 100% de los distritos con cobertura que como mnimo conecta a la municipalidad, a los centros educativos y establecimientos de salud pblicos de mayor envergadura del distrito, a una velocidad mnima de 2 Mb/s; triplicar el nmero de conexiones de banda ancha (de 1,3 a 4 millones) a nivel nacional; alcanzar el medio milln de conexiones de banda ancha a 4 Mb/s o ms.

El plan incluye una significativa ampliacin de las redes troncales de fibra hasta 2016, que hoy existen solo en la costa del pas. Para las nuevas instalaciones de fibra se requiere que una parte de la capacidad se reserve al uso del Estado. Todas las nuevas obras de infraestructura fsica (carreteras, lneas de transmisin elctrica, ductos de transporte de hidrocarburos, etc.) debern contemplar la instalacin de fibra. La estrategia de universalizacin de la banda ancha de Venezuela es parte del Plan Nacional de Telecomunicaciones, Informtica y Servicios Postales (PNTIySP), iniciado en 2007 con metas hasta 2013. Como parte de la estrategia se considera la implantacin de una red dorsal de fibra ptica utilizando recursos del Fondo de Servicio Universal (FSU). La estructura propuesta por la empresa estatal CANTV es de una red de fibra multiconectada, de la cual estn activos 336 km (Valencia Puerto Cabello Barquisimeto) y otros 7000 km estn en proceso de instalacin hacia el sur. Las empresas privadas tambin estn en proceso de implantar sus redes troncales. La de la empresa Inter debe alcanzar 14 mil km, mientras que Telefnica tambin ha ampliado su red de fibra, interconectando sus estaciones de radiobase y ofreciendo servicios de banda ancha mviles y fijos. El estudio de Venezuela menciona que: El despliegue de estas oportunidades de acceso a internet a travs de conexiones troncales de fibra y enlaces satelitales, facilitan la integracin de nuevos servicios TIC que se promueven desde gobiernos regionales y locales (municipios, alcaldas, comunidades, etc.) para lograr la integracin y acceso de la ciudadana a los beneficios de las TIC. Tal es el caso de iniciativas como La Red

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Inalmbrica Municipal de Chacao, la cual cuenta con una infraestructuras municipal comunitaria de banda ancha mvil que pueden utilizar los ciudadanos, por un canal no ofertado por las operadoras convencionales como son las Bandas ISM no licenciadas, especficamente en 2,4 y 5 GHz. (WiFi y WiMAX) la cual se interconecta con CANTV; esta iniciativa permite que los ciudadanos tengan acceso a la informacin gubernamental, el pago de impuestos y solicitar servicios a la alcalda. Actualmente, el municipio concentra sus esfuerzos en convertirse en una ciudad digital para que los usuarios cuenten con internet inalmbrica libre, video-vigilancia, atencin ciudadana, telefona IP, ubicacin de activos, Telemetra en trnsito vehicular, sistemas de aguas, e-commerce, elearning, etc.6 En todos los pases analizados, los planes nacionales de universalizacin y masificacin de la conectividad contemplan el desarrollo de infraestructuras nacionales basadas en fibra ptica como base indispensable para el transporte de datos. Es de suponer que todos los pases que estn trabajando en planes nacionales de banda ancha de algn modo tengan planes similares. En algunos casos, las polticas pblicas con fuerte presencia del Estado como operador de infraestructura se consideran estratgicas y estn en marcha, como en el caso de Argentina y Brasil, pese a la fuerte oposicin de las operadoras privadas. En otros, como en Colombia, las polticas pblicas buscan facilitar e incluso exigir la masificacin del acceso por va de la regulacin y de estmulos fiscales.

La estructura de regulacin
La experiencia de las agencias reguladoras en la regin no es uniforme y en muchos casos no tiene la esperada autonoma para regular efectivamente en favor de quien debera ser su misin central: el usuario final. En el caso de pases en que la porcin ms significativa o la totalidad de los servicios de telecomunicacin estn en manos privadas, es frecuente el control poltico sobre los consejos de esas agencias reguladoras por parte de las operadoras y de las grandes empresas de medios. En estos casos, la representacin efectiva del usuario es simblica, inefectiva o inexistente. Por otro lado, cuando el sistema de telecomunicaciones est en gran medida o exclusivamente en manos del Estado, no hay regulacin autnoma. En cualquier caso, no hay noticias de una participacin pluralista efectiva en los procesos decisorios de los entes reguladores. En los casos en que se llevan a cabo consultas pblicas, el porcentaje de decisiones afectadas es insignificante. Desafortunadamente, es difcil encontrar una agencia reguladora efectivamente neutral, con el objetivo central y real de garantizar la universalizacin de servicios con la mejor calidad y el mejor costo/beneficio para la poblacin en general, y con procesos transparentes de consulta pblica en su toma de decisiones. Eso es especialmente preocupante considerando el alcance de la autoridad de los entes reguladores del espectro radioelctrico, que normalmente incluye:

Bentez Uzctegui, Sandra Lisdee y Ermanno Pietrosemoli. Espectro abierto para el desarrollo - Caso Venezuela, APC, agosto 2011.

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establecer normas relacionadas al uso del espectro radioelctrico; definir para qu aplicacin se destina cada rango de frecuencia (atribucin del espectro); planificar y determinar los procesos que otorgan autorizacin, incluyendo los valores de adquisicin involucrados (asignacin del espectro);

homologacin de todos los equipos de transmisin y recepcin; fiscalizacin de todos los contratos y servicios involucrados.

En todos los pases de la regin incluidos en el estudio de APC se considera al espectro radioelctrico como un bien de la comunidad bajo la supervisin del Estado, por lo cual no podra, en teora, ser comprado o vendido como una mercanca. Las porciones de espectro siempre se conceden, en varias formas legales, para el fin exclusivo de prestar un servicio definido en el contrato de asignacin o en las normas regulatorias. Desde el punto de vista legal y regulatorio, Argentina tiene una estructura institucional bastante compleja. Como en varios otros pases, el sistema de regulacin argentino de asignacin y fiscalizacin del espectro separa la radiodifusin tradicional (radio y TV, incluyendo la modalidad digital) de la transmisin de datos. Los organismos principales interrelacionados que afectan la atribucin, asignacin y fiscalizacin del uso del espectro son: la Secretara de Comunicaciones (SECOM), la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC, transmisin de datos) y la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual (AFSCA, radio y TV). En Brasil, la gobernanza del espectro est en manos del Ministerio de Comunicaciones (MiniCom) y Anatel. Esta ltima se cre en 1997 por la Ley General de Telecomunicaciones (LGT) como un ente regulador formalmente autnomo, siguiendo el modelo general de la Federal Communications Commission (FCC) de Estados Unidos, con autoridad sobre las telecomunicaciones, mientras la radiodifusin (radio y TV) sigui bajo el MiniCom. Son atribuciones de Anatel aprobar, suspender y cancelar autorizaciones; regular licencias y procesos de provisin de servicios; supervisar operaciones de las empresas concesionarias; administrar el espectro radioelctrico, incluyendo sistemas orbitales; certificar productos y equipos de telecomunicaciones. La administracin del espectro incluye: establecer normas y condiciones del uso del recurso; definicin de los rangos de frecuencia para cada tipo de servicio; planeamiento de autorizaciones; realizar la atribucin de rangos de frecuencia y procesos de autorizacin para cada servicio; licenciar estaciones de transcepcin y recepcin. Anatel es autnoma con relacin al MiniCom financiera y administrativamente. Despus de ser aprobados por el Senado, el Presidente de la Repblica elige a los miembros del consejo de Anatel, incluyendo su presidente, con mandato fijo y estable (o sea, no resulta afectado por los procesos electorales). MiniCom es el principal rgano de la administracin federal de Brasil a cargo de las polticas de radio y televisin, y adems controla a la Empresa Brasilea de Correos y Telgrafos (ECT).

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Colombia no tiene una agencia reguladora autnoma para las telecomunicaciones. La toma de decisiones final est en manos del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MinTIC). Al contrario, por ejemplo, de Argentina, el organigrama de control institucional sobre las telecomunicaciones es bastante simple todos los organismos creados estn bajo la autoridad de un nico ministerio. La Agencia Nacional del Espectro (ANE), creada en 2009, es una agencia de soporte tcnico y operacional al MinTIC, y el Comit Nacional del Espectro (CNE, 2011) est limitado a hacer recomendaciones al mismo. Por sus fechas de creacin, las estructuras que contribuyen a la regulacin y construccin de polticas en Colombia pueden ser consideradas muy nuevas en relacin a los problemas estratgicos a enfrentar. Colombia tampoco tiene una infraestructura significativa de telecomunicaciones en manos del Estado. Sin embargo, esta situacin no implica que las estrategias de universalizacin e inclusin estn necesariamente comprometidas (que es lo que suele suceder en los pases en desarrollo en estos casos). En Colombia hay incluso espacio para consultas pblicas o foros de participacin con representacin pluralista para influir en la toma de decisiones. Las iniciativas de apertura a la participacin e incluso de formacin sobre el espectro por parte de la ANE son aparentemente nicas en la regin. En Ecuador, los entes de regulacin eran el Consejo Nacional de Radiodifusin y Televisin (CONARTEL) y el Consejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), que actualmente se han fusionado en un nico organismo bajo el nombre del segundo. Un organismo adicional ejecutor del monitoreo y fiscalizacin, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUPERTEL), se cre bajo CONATEL como parte de la estructura de manejo del espectro. CONATEL est subordinada al Ministerio de Telecomunicaciones, que es el rgano ejecutivo formulador de polticas. O sea, tal como en Colombia, Per y Venezuela, no hay un ente regulador autnomo para la gobernanza de las telecomunicaciones. Con excepcin de Argentina, los pases del estudio requieren licencias separadas para la autorizacin del tipo de servicio y para el uso del espectro. La licencia de uso del espectro define el tipo de servicio a ser ofrecido y la tecnologa (MMDS, 3G, 4G/LTE, etc.). En ninguno de los pases se deja a criterio del licenciatario la cesin de porciones del espectro para uso secundario. Para algunos analistas, en los pases considerados los rangos de frecuencia para aplicaciones mviles parece ser estrecho, lo que podra contribuir al aumento de precios para el usuario final. Pero no es fcil determinar qu porcin de ese aumento se debe a ese factor o al hecho de que operan en situaciones de monopolio, casi-monopolio o cartelizados y, adems, qu porcin del costo representa eso con relacin, por ejemplo, al costo de trnsito con los troncales de internet. En todo caso, cabra profundizar el anlisis de la necesidad y disponibilidad de mayores rangos de frecuencia en las porciones del espectro distribuidas para servicios mviles. 7 En Per tampoco hay una agencia reguladora autnoma. La gobernanza del espectro est al cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). La gestin especfica del espectro est a
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Hazlett, T.W. y R.E. Muoz. Spectrum Allocation in Latin America: An Economic Analysis, George Mason Law & Economics Research Paper No. 06-44, mayo de 2009.

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cargo del Viceministerio de Comunicaciones. Como en los otros pases del estudio, el espectro es considerado un patrimonio de la nacin. Un ente vinculado al MTC, el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), est involucrado en los planes de distribucin y procesos de asignacin de frecuencias, adems de la fiscalizacin del uso, pero las autorizaciones, licencias y permisos se gestionan por la Direccin de Autorizaciones del MTC. En Venezuela se cre un ente regulador formal, la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) que sigue, bsicamente segn los estndares recomendados por la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT). CONATEL estaba subordinada al Ministerio de Infraestructura, pero a partir de 2009 pas a la rbita de la Vicepresidencia Ejecutiva. El documento destaca la importancia de asegurar una real autonoma al ente regulador, con participacin equitativa de todos los grupos de inters, de modo de influir en sus procesos decisorios. En cualquier caso, la autonoma de CONATEL desde el punto de vista poltico y econmico es bastante relativa. Una caracterstica comn a todos los rganos reguladores en telecomunicaciones y en otros sectores en nuestra regin. Es difcil encontrar en la regin una agencia reguladora efectivamente neutral, cuyo objetivo central y real sea garantizar la universalizacin de los servicios con la mejor calidad y relacin costo/beneficio para la poblacin en general y con procesos transparentes de consulta pblica en su toma de decisiones. En el caso de Venezuela la Ley Orgnica del Trabajo sufri una reforma significativa a fines de 2010, por la que incluso la gobernanza nacional de nombres de dominio pas a ser responsabilidad de CONATEL, mientras que la regulacin de tarifas pas a ser atributo directo de la Vicepresidencia de la Repblica. Son cambios muy significativos para el alcance de funciones de un rgano regulador de telecomunicaciones. En particular, el control sobre nombres de dominio de internet por parte de CONATEL revela que en Venezuela la regulacin de las distintas capas de internet sobre la infraestructura fsica y de sealizacin (conectividad lgica, transporte de datos y aplicaciones; lo que convencionalmente se llama servicio de valor agregado) parece estar bajo control del gobierno central 8. Es necesario clarificar an ms esa situacin de atribuciones y control de lo que constituye las capas lgicas de internet.

Bienes reversibles
Dependiendo de los recursos concedidos (por ejemplo, en la privatizacin de las redes de telefona fija), puede haber en los contratos de concesin o licencia clusulas de bienes reversibles (bienes que seran devueltos al Estado en caso de caducidad del contrato de concesin) 9.
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En Brasil el Ministerio de Comunicaciones acaba de solicitar a Anatel un estudio para un posible cambio de la Norma 4 (que define desde 1995 las capas lgicas, de aplicaciones y de contenido de internet como servicio de valor agregado) de modo que parte de internet pueda ser tratada como servicio de telecomunicaciones bajo la regulacin de Anatel. 9 Se estima que en Brasil, en el caso de la privatizacin de la telefona fija, el valor de mercado de bienes reversibles llegue hoy a ms de USD 70 mil millones. Anatel es por ley responsable por esos bienes, pero se sabe que existen masivas violaciones de contrato (venta ilegal de bienes reversibles por parte de las concesionarias) y no hay acceso pblico a los datos sobre esos bienes.

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En el caso de los servicios que utilizan el espectro, esto incluye a las redes celulares y redes satelitales privatizadas, por ejemplo. Solamente el estudio de Brasil menciona polticas para bienes reversibles. De hecho, no hay informacin fcilmente accesible sobre este tema en varios pases de la regin, pese a que puede haber miles de millones de dlares involucrados en la utilizacin de estos recursos.

El dividendo digital y los espacios en blanco de televisin

La tabla de atribuciones de espectro de un pas es muy larga y en general incluye la atribucin propuesta por la UIT y la que efectivamente se lleva a cabo en el pas. Es importante tener una idea clara de las atribuciones entre 50 MHz y 6 GHz (el filet mignon del espectro para las aplicaciones tpicas de radio FM, TV y transmisin de datos). El espacio de televisin en los pases latinoamericanos va de 54 a 216 MHz (canales VHF 2 a 13) y de 470 a 890 MHz (canales UHF 14 a 83). El canal 37 en Estados Unidos, Canad y otros pases, est reservado a radioastronoma, y los canales 52 a 83 (698 a 890 MHz) son atribuidos a servicios mviles terrestres y estn en general en disputa para uso con tecnologas 4G/LTE (3GPP Long Term Evolution, un nuevo estndar para las comunicaciones mviles). La UIT considera como dividendo digital las porciones del espectro originalmente asignado a TV analgica que no sern utilizadas en la TV digital: 47 a 68 MHz y 174 a 230 MHz en VHF y 470 a 862 MHz en UHF. Estas porciones de banda estn o estarn en disputa con la migracin a la televisin digital. No estn claros los criterios para la asignacin de los espacios en blanco (los canales de separacin en cada regin sin seal para eliminar la interferencia entre canales activos), que en la TV digital ya no tendrn razn de ser. Aqu hay un tema de poltica pblica muy importante para buscar definir canales o porciones de esta parte del espectro para uso comunitario, especialmente con el empleo de las nuevas tecnologas de radio cognitiva. Una oportunidad que en general queda rezagada o dificultada en la regulacin es la oferta de servicios de alcance limitado (a un barrio, una ciudad menor, comunidades urbanas o rurales delimitadas social y/o geogrficamente). En la regulacin del espectro solo se encuentran definiciones de unos pocos y estrechos rangos de frecuencia establecidos, en general a partir de recomendaciones de la UIT, como no licenciados. Una expresin inadecuada, ya que todos los rangos son licenciados, variando solamente los criterios ms o menos flexibles para su utilizacin. Si las innovaciones ofrecidas por la implantacin de la TV digital y las tecnologas de radio cognitiva se combinan con una regulacin que haga viable el uso efectivo de rangos de frecuencia a nivel local sobre todo que permitan que emprendedores locales puedan ofrecer servicios inalmbricos de calidad y alcance razonables con mnima interferencia se abren muchas posibilidades para la movilizacin de las entidades civiles y movimientos sociales en torno a los servicios comunitarios. Estas oportunidades requieren tambin una poltica de acceso a las redes troncales con una relacin costo/beneficio que viabilice esas iniciativas locales. Por ejemplo, la facilitacin de esta Uso del espectro en Amrica Latina: sntesis complementaria de los informes 12

componente del acceso para iniciativas locales es parte de la estrategia de Telebras en Brasil en su rol como agente central del PNBL. En efecto, el avance de estas tecnologas puede hacer bastante ms viable el llamado uso secundario de porciones del espectro ya asignadas que estn solo parcialmente en uso, adems del uso automatizado (bsqueda automtica de frecuencias libres) de los espacios en blanco. Por ejemplo, en nuestra regin los canales de TV analgica ocupan un ancho de banda de 6 MHz. Utilizando transmisin digital con tecnologas avanzadas de modulacin (como la usada en redes 4G/LTE) se pueden alcanzar densidades de datos de ms de 15 bits por Hz. Por lo tanto, en teora, en 6 MHz se podran enviar ms de 90 Mb/s (comparado a los aproximadamente 20 Mb/s del broadcasting de la TV digital), lo que tambin viabiliza un sinnmero de aplicaciones comunitarias. En torno a la frecuencia de 450 MHz ya hay tecnologas y ejemplos concretos de utilizacin de radio cognitiva para redes de grandes organizaciones, que tradicionalmente utilizan esa banda para su red interna10. En estos casos, podran incluso pasar a utilizar rangos disponibles en la forma de uso secundario. Las frecuencias hoy ocupadas por la TV analgica comparadas, por ejemplo, con las frecuencias WiFi, son de largo alcance (transmisiones en 700 MHz que alcanzan cerca de cuatro veces la distancia de las de 2,4 GHz, en las mismas condiciones de propagacin), lo que amplia la importancia de su uso para transmisin de datos en reas de baja densidad de poblacin. Una consecuencia econmica crucial es que una red en 700 MHz necesita de un nmero menor de estaciones repetidoras para cubrir una misma rea. La recomendacin 224 de la UIT para la para la regin 2 (Amricas) indica las frecuencias de 698 a 806 MHz (canales 52 a 69 de UHF) para aplicaciones de datos mviles. Pero eso no impide que, en la medida en que la TV digital libere otros canales analgicos en cada pas, stos sean considerados para el dividendo digital. En 2006 la Comisin Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) profundiz las recomendaciones de la UIT recomendando las frecuencias de 698 a 764 MHz y de 776 a 794 MHz para servicios mviles, reservando las frecuencias de 764 a 776 MHz y de 794 a 806 MHz para uso del gobierno, pero hasta ahora no ha habido adopcin explcita de esta recomendacin por parte de los pases del estudio. Incluso, por acuerdo en la UIT, no hay bandas libres. De un modo u otro, todas son reguladas. As son las bandas referidas como no licenciadas que cada pas traduce en formas distintas de light licensing. Es significativa la informacin de que la banda entre 2,3 GHz y 2,5 GHz en Ecuador haya sido asignada a las Fuerzas Armadas, contrariando las disposiciones de la UIT, pero incluso as su alcance es limitado y no debera impedir el uso comn que se da hoy por medio de dispositivos popularizados de WiFi. En Brasil, las empresas de medios piensan retener por lo menos parte de los canales UHF del dividendo digital para ofrecer servicios de internet. En la disputa sobre la banda de 700 MHz, las
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Ver el ejemplo de Petrobras en Brasil en convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm? infoid=27950&sid=17&utm_medium=twitter&utm_source=twitterfeed

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empresas de medios argumentan que es muy temprano para decidir sobre la atribucin de la banda, y que las empresas de telecomunicaciones ya tienen gran cantidad de espectro disponible que utilizan de manera poco eficiente. De acuerdo con clculos de la Asociacin Brasilera de Emisoras de Radio y Televisin (Abert), las empresas de telecomunicaciones en Brasil ya detentan un total de espectro equivalente a 759 MHz, mientras que ese mismo sector en Estados Unidos utiliza 574 MHz (donde hay un uso mucho ms intenso de banda ancha) y en ambos pases hay evidencias de uso ineficaz de ese espectro 11. La misma Abert afirma que la necesidad de 1280 MHz adicionales sealada por la UIT, en base a una muestra de 14 pases,, no se confirma en la prctica. Por su parte, el MiniCom afirma que la atribucin de rangos en la banda de 700 MHz solo ocurrir despus de la desactivacin de la TV analgica. Entidades civiles que monitorean las polticas de espectro en Brasil insisten en que la atribucin de bandas del espectro tiene que ser decidida en base a polticas pblicas en consulta con la sociedad y no solo en base a modelos de negocios. La Constitucin de Brasil prev un sistema pblico de TV, pero eso nunca ha avanzado, justamente por la alegada falta de espectro. Ahora existe la oportunidad, con la TV digital, de avanzar en ese sentido12. Para las redes comunitarias y las redes inalmbricas de municipios digitales, la combinacin de radios WiFi en 2,4 GHz para distribucin local y 5,8 GHz para interconexin de una espina dorsal local inalmbrica es un camino de excelente costo/beneficio. Adems, el mercado ofrece desde hace tiempo transceptores digitales que combinan ambas funciones a bajo costo. Sera interesante tener ms detalles sobre cmo se dan o se pueden implementar esas aplicaciones en la prctica en pases como Ecuador. Actualmente hay variaciones de light licensing practicadas en los pases del estudio, incluso para las bandas abiertas o no licenciadas, dependiendo del tipo de uso (comercial o no) y el alcance de las emisiones (limitado a 400 mW, por ejemplo, para uso no comercial). En general WiFi no requiere licencia en tanto no haya uso comercial y no sobrepase determinado lmite de potencia en cada transceptor. Puede o no existir el requisito adicional de estar restringido a determinado espacio geogrfico local (por ejemplo, un campus universitario, una comunidad, etc.). Esta prctica podra ser ampliada a aplicaciones de radio cognitiva en redes comunitarias en varias de las frecuencias que son hoy espacios en blanco o que pueden ser liberadas para algn tipo de uso secundario.

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Grossman, Lus Osvaldo. Teles e radiodifuso afiam disputa pelo 700 MHz, Convergncia Digital, 25 de noviembre de 2011, en convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm? infoid=28199&sid=17&utm_medium=twitter&utm_source=twitterfeed 12 Entre estas entidades estn Intervozes (www.intervozes.org.br) y el Instituto Nupef (Ncleo de Pesquisas, Estudos e Formao, www.nupef.org.br).

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Interactividad en la TV digital, el uso para educacin y cultura

Actualmente han confirmado la adopcin del sistema nipo-brasileo de TV digital los siguientes pases de la regin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. La fechas confirmadas de apagn analgico en casi todos es el ao 2016. Este sistema incluye un estndar abierto y un lenguaje de programacin (Ginga-NCL y Ginga-J) para la interactividad, pero los detalles de la implementacin especfica en cada pas pueden variar. Las redes de TV digital en los pases del estudio estn en implantacin, todava sin activar las facilidades de interactividad. Adems de los comentarios ya hechos, es interesante saber quines sern los beneficiarios de la liberacin de los espacios en blanco y otras frecuencias por la implantacin de la TV y radio digitales, qu usos podrn ser planteados para la educacin, cultura y aplicaciones comunitarias, qu canales sern reservados para cubrir necesidades de formacin y cultura. La interactividad tendr un rol crucial en esas aplicaciones.

Atribuciones a corto plazo

Los detalles de los estudios de caso no permiten determinar una tabla precisa por pas de las frecuencias que seran asignadas a corto plazo (2-3 aos). Sin embargo, las bandas que posiblemente sern asignadas (o estn en proceso de asignacin) en ese perodo seran en torno a las siguientes frecuencias: 450 Mhz (servicios mviles en reas rurales); 2,5 GHz (4G/LTE y otros servicios de comunicacin mvil); 3,5 GHz (servicios de comunicacin mvil). Como ya fue visto, es posible que la presin de los grandes operadores de telecomunicaciones conduzca a asignaciones en el mismo plazo en las bandas de 700 MHz, con el argumento que la parte superior del espectro en lo que es hoy UHF no est en uso. Un informe contratado por la Asociacin Hispanoamericana de Centros de Investigacin y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET) argumenta que la cobertura de la banda ancha mvil, con el uso de la banda de 700 MHz, podra aumentar de 75% a 95% en Argentina y Brasil, de 53% a 90% en Colombia, de 39% a 94% en Mxico y de 65% a 89% en Per 13. Pero este es an un territorio de disputa no definido claramente. Tal como las empresas de telecomunicaciones buscan avanzar en la oferta de servicios multimedios (IPTV y otros), las actuales empresas de medios que tienen canales en torno a los 700 MHz piensan ofrecer servicios mviles. Un ejemplo de poltica a ser defendida por la sociedad civil sera plantear desde este momento en los pases del estudio la reserva de por lo menos dos canales contiguos de la banda UHF (un total de 12 MHz) para aplicaciones comunitarias en torno a los 700 MHz, ampliando el conjunto de posibilidades de bandas disponibles para ese fin. Lo mismo se puede decir de los rangos de
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Estudio contratado a Telecom Advisory Services LLC (TAS) por la GSMA y la AHCIET. Ver convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm? infoid=27781&sid=17&utm_medium=twitter&utm_source=twitterfeed

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frecuencia en torno a 5,4 GHz y 5,8 GHz no licenciados, que se prestan a aplicaciones punto-apunto y punto-a-multipunto para estructuras de redes locales, en que los anchos de banda podran ser ampliados para el uso comunitario. Al mismo tiempo se deben considerar esfuerzos junto a los entes reguladores de obtener autorizacin para el uso comunitario de los espacios en blanco con el empleo de radios cognitivas.

Resumen de conclusiones y recomendaciones de los informes

Dado que en varios aspectos los desafos y las oportunidades son similares en los pases del estudio, las conclusiones y recomendaciones para cada pas pueden ser tambin en gran medida aplicables a los otros. Presentamos a continuacin una sntesis de las conclusiones y recomendaciones realizadas por los autores de los estudios.

Argentina
No hay indicacin de que la poltica pblica argentina cambie con relacin a la atribucin del espectro. Una vez asignado, cabe al operador la decisin sobre el servicio a utilizar. La iniciativa federal y de las provincias de desarrollar redes de fibra ptica busca mejorar significativamente los costos de acceso , as como las capacidades de transmisin. Un resultado esperado es una reduccin de cinco veces o ms en el precio por Mb/s. La conexin de las redes troncales a localidades especficas (municipios, barrios, etc., dependiendo de escalas) en general se realiza por una combinacin ptima de fibra y radios punto a punto (PaP). Segn el informe, no hay regulacin clara en Argentina sobre utilizacin del espectro para aplicaciones PaP. Los enlaces de radio PaP pueden alcanzar 1 Gb/s en distancias limitadas por la lnea de horizonte, pero la ausencia de definicin puede dificultar el uso generalizado de esta alternativa. El informe describe la creacin y reglamentacin del Fondo Fiduciario del Servicio Universal (2010), un fondo creado en base a ejemplos similares de otros pases de la regin como Brasil, Colombia, Venezuela y otros. En 2010 la Resolucin 154/2010 de la SECOM aprob la metodologa de ingreso de los aportes del Servicio Universal a la cuenta recaudadora fiduciaria del Fondo Fiduciario del Servicio Universal. Las iniciativas de esos fondos son acertadas y ponen el acento en la responsabilidad de los actores privados el desafo es concretar su utilizacin efectiva. Hay muchos obstculos a ser superados desde las comunidades de usuarios en emprendimientos de redes libres y comunitarias, especialmente en relacin al costo y disponibilidad de conexiones de trnsito. El informe recomienda que el Estado busque favorecer las relaciones entre las distintas redes troncales del pas de modo que beneficie a los proveedores de acceso de ltima milla, con la posible reduccin de costos de trnsito.

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Argentina tiene una tarifa social para el servicio de TV cable, creada por la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual, pero no hay algo similar para los servicios de banda ancha sera una alternativa interesante a explorar.

Brasil
El espectro radioelctrico en Brasil debera, en teora, y de acuerdo a la Constitucin, ser un bien comn bajo la supervisin del Estado, licenciado para uso temporal por procesos y consultas pblicas, y no una una mercanca que se puede comprar y vender. Sin embargo, esos procesos son frecuentemente cuestionables con relacin a la transparencia y la asignacin de los recursos de espectro termina por favorecer a ciertos intereses econmicos y polticos. Solamente a partir de 1995 la asignacin de canales de radio y TV empez a ser concedida por un proceso de subasta. Antes eran asignados por indicacin de gobernadores de estados u otros polticos poderosos. Actualmente, el 90% del espectro de difusin analgica est en manos de empresas comerciales de medios, si bien la Constitucin requiere un equilibrio entre los sectores comercial, no comercial y gobierno. Solo un canal FM es reservado a radios comunitarias en cada localidad y solo 2% del espectro para radio y TV puede ser asignado a radios comunitarias. Esta restriccin no se justifica tcnicamente, solo existe por presin de intereses comerciales. No mejora el panorama saber que entre 1997 y 2008 ms del 93% de las casi mil autorizaciones de difusin fueron aprobadas a quienes pagaron las sumas ms altas en la subasta y menos del 5% lo han sido a las mejores propuestas tcnicas. Completa el cuadro de perpetuacin del control en manos de las grandes empresas de medios el hecho de que el proceso de renovacin de autorizaciones es automtico. La cancelacin de una autorizacin al renovarse tiene que ser aprobada por un mnimo de dos quintos de la Cmara de Diputados y, en caso de que haya una disputa judicial, la licencia se renueva automticamente hasta que termine el proceso (que puede tomar varios aos). No es sorpresa que la asignacin de rangos de espectro para la transmisin de datos sufra sesgos similares. Por otro lado, la participacin pluralista en la gobernanza del espectro en Brasil es prcticamente inexistente. Anatel realiza ocasionalmente consultas pblicas pero rara vez resultan en alguna modificacin de una propuesta ya preparada por la agencia. Las entidades civiles de Brasil activas en las estrategias de democratizacin del espectro consideran que el concepto de espectro abierto puede ser aplicable en varios casos, tomando en cuenta que el Estado siempre tendr la supervisin y que la regulacin ser siempre una necesidad. La introduccin de radio y TV digitales y los avances en comunicacin inalmbrica de bajo costo son ejemplos de la base tcnica que abre nuevos caminos para un uso del espectro mucho ms eficiente. Hay consenso respecto a que, en cualquier caso, la utilizacin del espectro para ciertas aplicaciones de larga escala continuar con un modelo de autorizaciones y licenciamiento. Incluso los rangos ya disponibles para la utilizacin libre seguirn delimitados por recomendaciones y normas tales como niveles de potencia, lmites de ancho de banda, tecnologas de modulacin, etc. En 2007, varias entidades civiles y movimientos sociales desplegaron la Campaa Nacional por la Uso del espectro en Amrica Latina: sntesis complementaria de los informes 17

Democracia y la Transparencia en las Autorizaciones de Radio y TV, que inclua realizar una Conferencia Nacional de Comunicaciones (CONFECOM) para reformular las polticas pblicas y construir un nuevo marco regulatorio. La primera CONFECOM se llev a cabo en diciembre de 2009. Uno de los elementos ms significativos fue la aprobacin por parte de la conferencia de la propuesta que divide el espectro de radio y TV en una proporcin de 40% para operacin comercial, 40% para estaciones comunitarias y sin fines de lucro, y 20% para el Estado. Sobre criterios especficos para las autorizaciones, la CONFECOM tambin aprob: garantizar la diversidad de ofertas para las autorizaciones; promover la complementariedad entre sistemas pblicos, comunitarios y privados; preferencia a grupos de inters que todava no poseen canales; estimular la produccin cultural local; estimular la generacin local de empleos; ampliar el tiempo de programacin libre disponible para organizaciones sociales y productores independientes. Sin embargo, la conferencia no lleg al consenso o acuerdo sobre el uso del espectro en plataforma digital. Tampoco hubo acuerdo sobre el otorgamiento de permisos para multiprogramacin en canales de radio y TV digitales.14 Desafortunadamente, la CONFECOM no profundiz temas como el uso del dividendo digital o de los espacios en blanco, como parte de un marco regulatorio especfico para la comunicacin inalmbrica de datos. Si bien en 2007 la Cmara de Diputados cre la posibilidad de audiencias pblicas para evaluar las empresas de medios, hasta ahora no se ha realizado ninguna audiencia.

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La tecnologa de TV digital permite que ms de un programa sea transmitido simultneamente en el mismo canal. Las emisoras en general se resisten a liberar la multiprogramacin excepto para sus propios servicios.

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Colombia
Dados los cambios a partir de la Ley 1341 de 2009 en la poltica de TIC y en particular en lo relacionado con el uso y gestin del espectro radioelctrico, muchos de los procesos referentes a este tema se encuentran en construccin en Colombia. Esto se evidencia con el Documento de Consulta Pblica del Espectro Radioelctrico que fue publicado en junio de 2011, as como con el Manual de Gestin del Espectro Radioelctrico que actualmente est en desarrollo. Esto indica que el pas est viviendo un momento crucial en la definicin de polticas que permitan hacer un uso racional y efectivo del espectro. Sin embargo, no se cuenta con una sociedad civil capacitada, que entienda el impacto de las polticas de espectro radioelctrico en la sociedad. Es importante establecer mecanismos de difusin y, sobre todo, de discusin. En este sentido, el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MinTIC) se encuentra adelantando el proyecto Expertos en Espectro que busca fortalecer los conocimientos tanto de la comunidad en general como de profesionales del sector de TIC y expertos en el tema. La estrategia dirigida a la comunidad en general est orientada a brindar conocimientos bsicos sobre el tema, pero la difusin de estos procesos es escasa. Por otro lado, sera enriquecedor que se realice tambin una fase de discusin, en la que participen representantes de diferentes sectores de la ciudadana, gobierno y otros actores, sin limitarse a profesionales del sector de TIC, tomando en cuenta que el espectro es un bien pblico y es la sociedad en general la beneficiaria y usuaria los servicios que se presten por medio de l. El momento actual es propicio para revisar los mecanismos de gestin y asignacin del espectro, considerando no solamente las condiciones econmicas para la asignacin de frecuencias, sino tambin otros aspectos, como el valor social que stas tienen. En este sentido, tambin se hace necesario revisar los mecanismos de asignacin de frecuencias considerando modelos que no limiten la asignacin al objetivo econmico sino que se considere el mejor uso que se dar al espectro. Las alternativas propuestas por la Agencia Nacional del Espectro (ANE) referentes a la comparticin de infraestructura, el ingreso de operadores virtuales y el establecimiento de un mercado secundario, deben ser evaluadas a la luz tanto de las necesidades nacionales como regionales, de manera que nuevos operadores puedan participar en la asignacin de porciones del espectro para satisfacer las necesidades de los mercados locales a costos competitivos. A nivel de planificacin no es clara la manera en que se identifican las necesidades, que al parecer estn condicionadas al concepto de mercado ms que al de equidad social. Se destaca la necesidad de mantener y publicar informacin actualizada tanto de la atribucin como de la asignacin de frecuencias a nivel nacional, de manera que se facilite la investigacin en torno al tema y el desarrollo de propuestas alternativas para brindar servicios de telecomunicaciones. Uso del espectro en Amrica Latina: sntesis complementaria de los informes 19

Existen varias oportunidades para ampliar el acceso inalmbrico en Colombia. La ampliacin de la red de fibra ptica permitir contar con una red de transporte propicia y con capacidad suficiente para permitir a los nuevos municipios conectados acceder a aplicaciones y servicios. Sin embargo, es importante definir estrategias para que se implementen redes de acceso que permitan que no solo las instituciones beneficiarias del proyecto de ampliacin puedan acceder al recurso, sino tambin otras de carcter privado y comunitario. Pensando en esto y en las poblaciones que no sern cubiertas con las redes de fibra ptica se deben tomar decisiones sobre el uso que se dar a la banda resultante del dividendo digital as como a otras bandas, como la de 450 MHz. Asimismo, se deben impulsar proyectos innovadores que aprovechen estos recursos para dar conectividad en las zonas ms alejadas por medio de diversas tecnologas, brindando facilidades para la utilizacin de estas frecuencias. Por otro lado, los proyectos regionales han impulsado las experiencias locales que deben ser compartidas y exportadas a otras regiones. Dado el desconocimiento respecto del tema, se requiere emprender acciones de difusin de informacin y de investigacin en temas concretos que permitan presentar propuestas sustentadas. Es necesario que la sociedad civil permanezca activa en las discusiones planteadas por el gobierno a travs de la ANE y el MinTIC en lo referente a las polticas de planificacin, gestin y administracin del espectro. Para ello se debe participar en espacios como las consultas pblicas y los grupos de expertos, planteando propuestas concretas orientadas a la ampliacin del acceso inalmbrico desde la perspectiva de la sociedad civil. A nivel regional es importante compartir experiencias - en especial, sobre enfoques innovadores de uso y gestin del espectro - y emprender acciones conjuntas de investigacin para compartir en diferentes espacios internacionales que pueden a la larga tener incidencia en los pases. En particular en el uso de bandas de baja frecuencia para cubrir zonas de baja densidad demogrfica.

Ecuador
Como aspectos positivos, en primer lugar debemos sealar que luego del proceso constituyente de 2007-2008, el Estado ha retomado un rol rector que haba sido resignado en el pasado reciente por gobiernos que favorecan un modelo de gestin orientado hacia el mercado. La presencia en la norma constitucional de conceptos fuertes como acceso universal e inters colectivo debe ser aprovechada para construir la nueva normativa. Segundo, se han consagrado las bases para la democratizacin del espectro y el hecho de que se est trabajando sobre esa nueva legislacin abre una oportunidad valiossima para la incidencia. Tercero, el actual gobierno, desde 2007, ha emprendido un proceso de racionalizacin de la gestin unificando en el CONATEL la gestin de todas las frecuencias aunque con una base legal precaria (lo hizo va decreto ejecutivo y no por ley).

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Cuarto, se ha fortalecido el rol del rgano de control (SUPERTEL) que ahora forma parte de la Funcin de Participacin y Control Social (es decir est obligada a incorporar la participacin ciudadana en las tareas de control). Como desafos, podemos mencionar que no existe an una normativa clara que oriente la aplicacin de principios constitucionales como el de acceso universal, especialmente en lo que se refiere a bandas libres. Esta ausencia es, a la vez, una gran oportunidad para trabajar por un nuevo modelo. Los instrumentos que deben guiar este nuevo modelo son fundamentalmente la Ley de Comunicacin, la de Telecomunicaciones, el Plan Nacional de Desarrollo de Telecomunicaciones, el Plan de Conectividad y el Plan Maestro de Transicin Digital. Se requiere, asimismo, una reforma de la normativa en la que se basa la prestacin de servicios usando las as llamadas bandas libres que permita no solo a operadores empresariales registrados prestar servicios, sino tambin a comunidades y organizaciones sin fines de lucro o autosustentables, como proveedores de tipo social o comunitario. En suma, la normativa de prestacin de servicios de redes inalmbricas debe incorporar a este otro tipo de operadores en condiciones adecuadas de acuerdo al principio constitucional y la ley correspondiente. La normativa que regula el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL) debe estar en concordancia con lo anterior, procurando que se ample su incidencia. Sin embargo, la idea es que, independientemente de aplicar a este fondo, las organizaciones puedan operar redes plenamente usando bandas libres. Por los intereses en juego y la capacidad de cabildeo que tienen los operadores privados, se necesita vigilar estos procesos legislativos, as como los procesos de transicin digital y aquellos que tengan que ver con la subasta o reasignacin de bandas para operar internet inalmbrico y la tecnologa LTE. Hay que profundizar en las oportunidades concretas que pueden hallarse en estos dos ltimos procesos en relacin a la democratizacin del espectro. El proceso de discusin est focalizado y dominado por el debate tcnico. Es necesario relocalizarlo desde la perspectiva social y poltica orientada a la democratizacin de las TIC y, en ese proceso, ganar aliados. En ese sentido, como se dijo, la incidencia tiene que focalizarse en sectores y actores sociales que sean sensibles al tema: la academia, los gremios de profesionales, las organizaciones que luchan por un mejor nivel de vida, las organizaciones de la sociedad civil que tratan temas de comunicacin y sociedad de la informacin as como aquellas que promueven y defienden los derechos humanos. Asimismo, es importante abrir canales de dilogo con el sector privado de proveedores de servicios. Otro actor que no puede dejarse de mencionar son las Fuerzas Armadas, ya que que fue bajo el criterio de seguridad nacional que se implementaron o justificaron en el pasado muchas de las trabas para la operacin de las bandas libres. Sin embargo, la coyuntura abierta con la nueva Constitucin parece convertir a este actor en un potencial aliado. Una alianza estratgica con la academia (universidades y centros de investigaciones) resulta particularmente importante en Uso del espectro en Amrica Latina: sntesis complementaria de los informes 21

cuanto puede constituir un territorio neutral donde confluyan varios tipos de actores y desde el cual se cree resonancia hacia la sociedad en general.

Per
En Per la gestin del espectro radioelctrico, como todas las polticas de telecomunicaciones, se enmarca dentro de la poltica de apertura del mercado y de libre competencia. Esto ha priorizado la expansin de servicios, lo cual se expresa, por ejemplo, en los principios que tienen las metas de uso para el otorgamiento de las concesiones de bandas de frecuencias, que se enfocan en la propagacin de los servicios de telecomunicaciones antes que en el uso eficiente de las bandas concesionadas. La administracin del espectro promueve que las concesiones de bandas se otorguen a grandes empresas de telecomunicaciones. Los pequeos operadores se enfrentan con barreras administrativas y exigencias que limitan sus posibilidades de acceder a una licencia. Estos mecanismos han contribuido con la expansin del acceso pero no necesariamente con la diversificacin de servicios, la promocin de empresas medianas y pequeas de telecomunicaciones y la democratizacin del uso del espectro radioelctrico. A pesar de esto, la administracin del espectro ha sido, en trminos generales, eficiente. Sin embargo, en el contexto de la transicin digital, de la expansin de los servicios de telecomunicaciones y de la convergencia tecnolgica, se pone en discusin si las polticas y los procedimientos actuales permitirn que lo siga siendo. El contexto actual obliga a cambios en la gestin y en la regulacin del espectro que incorporen a otros sectores, planifiquen su reutilizacin y establezcan polticas de largo plazo que consideren las necesidades futuras y que sean flexibles a los cambios tecnolgicos. Es importante analizar las condiciones para desarrollar un mercado secundario de espectro que no concentre los beneficios sino que se inserte en una poltica de democratizacin del uso de este recurso. Aunque se publica la informacin de atribucin y asignacin de frecuencias los medios que se utilizan no permiten hacer una observacin cabal del uso y la gestin del espectro radioelctrico. La modernizacin de las aplicaciones que permiten acceder a la informacin, complementadas con otra informacin pertinente y relevante, permitiran el desarrollo de un observatorio del espectro til y oportuno. El espectro radioelctrico, reconocido como un bien comn, propiedad de toda la ciudadana, es considerado por la opinin pblica como un espacio para el desarrollo de actividades lucrativas. La presencia de bandas no comerciales como la de radioaficionados puede ser comprendida como una excepcin inclusiva. Se requiere de mejores mecanismos de difusin de la importancia del espectro as como de su regulacin y gestin para el desarrollo de las telecomunicaciones y el acceso universal.

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La entrada de la televisin digital facilita la discusin sobre el uso y gestin del espectro. Como se mencion antes, las polticas y normas para la gestin del espectro no han sido diseadas para las circunstancias actuales y se requiere revisarlas y proponer un marco ms acorde a los requerimientos del presente. Las polticas de uso sobre el dividendo digital no estn definidas an. Aunque la tendencia indica que se buscar utilizarlo en la ampliacin de servicios brindados por operadores privados, se debe aprovechar la oportunidad que este representa para diversificar los usos y ampliar las oportunidades de acceso a internet. Las organizaciones de la sociedad civil deben prepararse para participar en la discusin de la regulacin del espectro y del aprovechamiento del dividendo digital. Es necesaria la reactivacin de espacios de coordinacin y redes de organizaciones de la sociedad civil que permitan la articulacin de propuestas de polticas y la incidencia. Tambin deben participar activamente en los espacios de decisin sobre el uso que se le dar al dividendo y otros como la Agenda Digital 2.0 y el Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha. Es necesaria la generacin de mayor conocimiento sobre la gestin del espectro a nivel nacional y local, que permita la participacin activa de los actores involucrados como por ejemplo las radios comunitarias, que en el corto plazo, sern parte del proceso de la transicin digital hacia la Radiodifusin Sonora Digital Terrestre. La poltica de implantacin de una red dorsal de fibra ptica debe vincularse a los planes que se elaboren en relacin al espectro y los servicios inalmbricos de acceso a internet. Se debe tomar en cuenta que el trfico que se generar en las redes mviles ser enorme. Solo con una red dorsal de alta capacidad y velocidad que interconecte las principales conglomeraciones de usuarios (en el pas o en una misma ciudad) se podr utilizar este medio de manera eficiente. El Estado deber implementar mecanismos que permitan elevar la calidad de los servicios de banda ancha (fija y mvil) y disminuir los precios, como condiciones para la ampliacin del acceso universal de banda ancha. La coordinacin entre los entes relacionados con la planificacin y gestin del espectro (MTC y OSIPTEL) o la creacin de un organismo con mayor autonoma que rena todas las funciones relacionadas al espectro (tanto telecomunicaciones como radiodifusin) puede ser una respuesta eficaz para los retos que enfrentar la gestin del espectro. Finalmente, consideramos necesaria una actualizacin del Plan Nacional de Atribucin de Frecuencias (PNAF) orientada hacia las necesidades de pequeos operadores nacionales y a la expansin de tecnologas que permitan reducir la brecha digital. Para esto ser necesario que, as como se elaboran estudios sobre las tendencias de gestin en otros pases, se realicen diagnsticos que tambin incluyan las necesidades de otros sectores como cultura, salud, educacin y agricultura.

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Venezuela
Durante la investigacin se determin que el Gobierno viene radicalizando un modelo poltico que promueve cambios en las estructuras institucionales. El sector de las telecomunicaciones no ha escapado a este proceso, ya que se considera fundamental para lograr la consolidacin de las lneas estratgicas establecidas en los Planes de la Nacin que buscan, entre otros aspectos, la democratizacin del espectro radioelctrico. Consolidar un modelo socialista en Venezuela implica realizar reformas de la Constitucin Nacional. Por esta razn, las transformaciones que viene realizando el Gobierno han sido motivo de debate y actores de la sociedad han observado con preocupacin las reformas de leyes dirigidas a establecer los cambios. Con respecto a la adscripcin de CONATEL a la Vicepresidencia del Ejecutivo Nacional como una medida para garantizar la estabilidad poltica de Venezuela, distintos actores han alertado sobre la necesidad de mantener en un pas democrtico el mximo grado de pluralismo y diversidad, y garantizar la imparcialidad e independencia de los entes de aplicacin de las normas. De esta manera, se evita que el sector de las telecomunicaciones sea controlado y est bajo el dominio de grupos polticos o econmicos. A casi dos aos de haberse implementado la medida, CONATEL ha inhabilitado el uso del espectro radioelctrico a 34 emisoras y entregado las frecuencias a emisoras comunitarias. Las reformas de la Ley Orgnica del Trabajo y de la Ley Responsabilidad Social en Radio y Televisin introducen mayores controles al sector de las telecomunicaciones y CONATEL pasa a regular no solo aspectos tales como los protocolos de transmisin de datos, asignacin de frecuencias y coordinacin de enlaces satelitales, sino que tambin regula servicios de valor agregado como internet, asignacin de nombres de dominios para el dominio de pas .ve, y, lo que es ms controversial, el control de los contenidos que circulan por las redes de comunicacin. En resumen: mecanismos de control por parte del Estado en todas las capas de internet. CONATEL puede tambin correr el riesgo de diversificar sus funciones y debilitarse si no dispone de una estructura de gestin acorde a las nuevas demandas, lo que va en detrimento de los usuarios. CONATEL utiliza herramientas tecnolgicas para auditar y vigilar el uso de las bandas de frecuencias en todo el territorio nacional. Sin embargo, existe un alto grado de discrecionalidad por parte del rgano rector de las telecomunicaciones, lo que atenta contra un acto pblico que debe ser gestionado con criterios imparciales que garanticen y promuevan el desarrollo del sector. Se determin que existen esfuerzos por parte del Gobierno y distintos actores claves del sector de las telecomunicaciones (medios privados y comunitarios) para alcanzar los objetivos de los Planes de la Nacin y establecer acuerdos nacionales sobre el acceso masivo a las TIC, ampliacin de la infraestructura, despliegue de redes en zonas de desarrollo prioritario, incremento y penetracin de servicios TIC, e integracin de redes nacionales y regionales. Sin embargo, factores polticos, econmicos, energticos, entre otros, estn alterando el cumplimiento de los objetivos, lo que crea

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incertidumbre en la sociedad venezolana, se disipan iniciativas de desarrollo de TIC (se paralizan proyectos o no se apoyan) y se pierden esfuerzos. Se evidenci que CONATEL no cuenta con planes explcitos sobre la TV digital ni sobre el uso del dividendo digital, lo cual genera desinformacin y no crea las condiciones para articular acciones entre los sectores involucrados. CONATEL cuenta con una poltica de asignacin de bandas de frecuencias sin licencia que contribuyen a fortalecer redes de banda ancha inalmbricas, as como tambin existen esfuerzos para consolidar infraestructuras de fibra ptica y enlaces satelitales a travs de CANTV, la compaa telefnica de Venezuela, que fue vuelta a la rbita estatal en 2007. Esto impulsa oportunidades para acceder a internet, que si se unen con las que ofrecen los proveedores de servicios (privados y comunitarios) que estn consolidados en el pas, amplan las posibilidades para desarrollar e integrar a ms sectores de la sociedad a las TIC. El fomento de los medios comunitarios y alternativos es una muestra de la conciencia de la sociedad sobre la necesidad de la comunicacin como una va para lograr la inclusin social, la penetracin de las telecomunicaciones, el fortalecimiento de una identidad nacional, y la participacin ciudadana en los procesos de desarrollo. Es por ello que la consolidacin de un marco legal que contribuya a la expansin de los medios comunitarios, el uso de adecuado de las licencias y la preparacin de las comunidades organizadas ante las nuevas oportunidades de desarrollo representan una necesidad fundamental de la sociedad venezolana. En sntesis, las recomendaciones del estudio de caso de Venezuela son: reconsiderar la imparcialidad del ente regulador, tanto de intereses polticos como econmicos, como una manera de garantizar el pluralismo e independencia de poderes y desarrollo sustentable del sector de las telecomunicaciones; garantizar la transparencia y el acceso a la informacin institucional y pblica de los organismos responsables de las telecomunicaciones, como un derecho de toda la ciudadana a auditar y vigilar las acciones que realizan los funcionarios del Gobierno en beneficio del desarrollo de un pas democrtico, soberano y pluralista; que el Gobierno instituya la voluntad de abrir espacios a todos los sectores de la sociedad para discernir sobre proyectos estratgicos de la Nacin, tales como: reformas de leyes, planes de migracin tecnolgica como: transicin hacia la TV digital, planes de crecimiento de regiones prioritarias, necesidades tecnolgicas, etc. De esta manera prevalecern esfuerzos colectivos que contribuirn a un desarrollo armnico del pas, particularmente en el sector de las telecomunicaciones; Por otra parte, la desinformacin sobre proyectos estratgicos de telecomunicaciones y la ausencia de portales institucionales consolidados, no garantiza el acceso oportuno a la informacin, lo cual debe ser gestionado por parte de los entes responsables.

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Uso del espectro en Amrica Latina. Estudios de caso de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Sntesis complementaria de los informes Carlos A. Afonso Publicado por APC 2011 ISBN: 978-92-95096-30-1 APC-201112-APC-R-SP-PDF-121 Atribucin Creative Commons 3.0 Licencia <creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/> Algunos derechos reservados

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